为解决“一人失能、全家失衡”的家庭困境，2016 年，国家启动长期护理保险制度试点。今年是试点开展的第十年。长护险为失能老人带来了什么？未来，又将如何推广落实？本期医保月度话题，我们围绕这些疑问展开讨论。

• 地方探索如何“遇水搭桥”

• 深化改革须关注几个问题

• 以系统性创新回应民生之需

地方探索如何“遇水搭桥”

浙江财经大学公共管理学院教授、浙江省长护险研究中心主任

戴卫东

为积极应对人口老龄化，长护险制度建设进程逐步加快，试点十年来取得了令人瞩目的成绩，同时也存在一些深层次的、系统性的问题，亟待解决。

试点落地见效

长护险制度框架基本确立。自2016年以来，国家先后发布了关于长护险制度建设的17个政策文件，涉及筹资来源与待遇水平、失能等级评估标准及管理等多方面标准与规范。

目前，长护险基金独立筹资、单独建账、单独管理、专款专用，成为社保“第六险”。全国统一的失能等级评估标准完善，实行“两定”管理办法。长护险制度做到城乡居民全覆盖，建立了政府、个人、用人单位、慈善机构等多元筹集渠道。长护险基金支付比例控制在70%左右，发挥资金互济、风险分担功能。国家重视长护险服务的人才队伍建设和护理机构培育，推进数字化的高质量长期护理服务体系建设。

《2024年全国医疗保障事业发展统计公报》显示，2024年49个国家试点城市参加长护险人数18786.34万人，享受待遇人数146.25万人。2024年基金收入279.60亿元，基金支出131.08亿元。长护险定点服务机构有8837家，护理服务人员有29.28万人。相比于试点前期，制度的基础逐步夯实，客观上促进了银发经济的蓬勃发展。

除文件明确的试点地区外，全国多地自行开展地方试点。其中，山东省、江苏省、浙江省、上海市、重庆市、天津市6个地区已实现全区域覆盖，浙江省、上海市实现了城镇职工与城乡居民全人群覆盖。地方试点扩面在较大程度上提高了失能人员的生活质量，减轻了他们家庭的经济负担。

目前，长护险制度进入加速完善期。全国长护险试点推进了国家治理体系和治理能力现代化进程，江苏省南通市等5个城市作为长护险制度转型示范城市，担当改革先锋，长护险制度建设进入提质增效的加速阶段。

挑战浮出水面

长护险落地最根本的难题在于筹资机制面临可持续挑战。大部分试点城市的长护险基金实际上主要从基本医疗保险基金中划拨，筹资渠道单一，缺乏独立的、可持续的筹资渠道。此外，各地经济发展水平差异大，导致筹资水平不均衡。

目前长护险主要受益人群是重度失能人员，大量中度失能以及患有失智症等需要长期照护的群体被排除在外。各地服务以基础生活照料为主，而对于更专业的医疗护理、康复训练以及精神慰藉等服务供给不足，无法满足多元化、多层次的需求。

服务供给数量不足、质量不高是制度发展的核心问题。专业的护理服务机构、护理床位，特别是社区和居家照护服务网点严重不足，服务供给总量不够。由于市场准入门槛和监管标准不完善，现有的服务机构水平也参差不齐。目前尚未建立起长期护理服务人才的专业化和职业化体系，导致护理员流失率高，服务队伍极不稳定。必须高度重视的是，农村地区长护服务严重匮乏，农村失能老人照护捉襟见肘。

长护险涉及医保、民政、卫生健康等多个部门，部门间职责交叉，存在数据壁垒，政策衔接不畅，制度运行相互掣肘。对服务过程和服务质量的精细化、智能化监管体系尚未完全建立，欺诈骗保现象开始冒头。长护险与基本医保、养老保险、残疾人福利、社会救助等制度的边界及其衔接机制不清晰，整合难度大，浪费了公共财政资源。

寻求解题路径

第一，明确筹资对象和筹资比例。长护险制度必须做到城乡全覆盖，长护险筹资不再从基本医保基金划拨，明确筹资对象为用人单位、职工和居民个人、财政部门。

第二，逐步扩大受益范围，确立服务重点。目前长护险重点保障重度失能人员，随着各地经济发展和制度完善，条件较好的地区可以探索逐步扩大保障范围到中度失能人员。

第三，抓住服务供给体系的“牛鼻子”。要坚持“当前以重度失能人员为保障重点，以民营机构为服务供给主体，以基本服务为主和现金为辅”的原则。各地可尝试以“订单”方式委托高等院校、高职高专院校培养长期护理专业人才，从积分落户、职称晋升、薪酬定级等方面建立起长护专业队伍的职业机制。探索县域长护险服务共同体，将优质的养老机构、残联、医疗机构资源下沉到农村。对于城乡接合地区，考虑将城市较为集中的医养康养资源辐射到偏远地区的有需求人群。

第四，做实部门协同与体制衔接。转型城市需建立长护险联席会议制度，必须落实职能部门协同，在此基础上，依托互联网、大数据和人工智能等技术推进基金管理、服务管理、信息化管理机制建设，提高制度运行效率。

深化改革须关注几个问题

对外经济贸易大学保险学院教授、医疗保险与医疗服务研究中心主任

于保荣

近年来，我国大力推进长护险制度试点，在制度框架、政策标准、运行机制、管理办法等方面做了有益探索，取得初步成效。进一步扩大试点范围还需要注意哪些问题，本文通过分析影响制度落实的问题，提出未来推广政策建议。

扩面不搞“一刀切”

长护险制度是一项方向正确、意义深远，且适应我国社会发展需求的战略性制度安排。但是目前一些地方只关注到经济发达地区的城镇职工人群，而不发达地区，尤其是广大农村的长期照护需求被忽略。从社会需求角度看，中国广大农村地区老龄化程度更高，留守农村的失能老人无人照护的现象已成为严重的社会问题，更迫切需要解决。因此，在长护险试点进一步扩大的过程中，应该以地域为单位，注重覆盖城乡所有居民，建立全人群风险统筹的保险制度。

考虑到我国区域经济发展水平及文化传统差别较大，应该鼓励各级地方政府在国家试点文件精神、统一政策框架与服务规范的指导下，自行探索试点方案，并建立配套的地方制度，为将来落实国家统一制度积累地方经验。

推进服务体系建设

由于既往的照护行业发展不充分，长期照护服务机构和从业人员数量严重不足，有的城市长期照护服务体系建设近乎空白。实行长护险制度后，有了强大的资金筹集能力，长期照护服务体系将会得到长足发展。

因此，长期照护服务体系的建设应纳入各试点地区的发展规划，引导社会力量、社会组织参与长期照护服务。鼓励和支持长期照护服务机构平台建设，扶持培育长期照护行业协会，通过行业自律逐步建立行业标准，促进行业健康发展。从国际经验看，以生活照护为主要内容的长期照护服务的从业人员大多是非专业人员，需要有计划地开展职业培训。各地可出台适当的培训补贴政策，探索建立长期照护专业人才培养机制。要充分利用促进就业创业及新旧政策转换扶持政策和资金，鼓励各类人员投入长期照护服务行业，并落实入职及岗位补贴。

小步稳步提升待遇

与医疗服务相比，长期照护服务费用水平较低，服务提供人员为获利而诱导需求的空间有限。另外，随着制度的发展，长护险涵盖的服务内容可能会越来越多。失能老人一旦使用了长期照护服务，往往会长期使用，而且照护的强度只会升高不会降低。考虑到长护险制度筹资的问题，照搬医保的报销比例是不合适的。

从公众的角度看，福利水平当然是越高越好，但考虑到上述因素，试点阶段的保障水平应逐渐提高，先覆盖重度失能人群，帮助那些无法负担长期照护费用的家庭解决燃眉之急。起步阶段小步走、稳步走，不断调整、磨合，往复循环。如果长护险待遇水平一开始就被定得较高，将来随着保障人群范围的扩大以及保障内容的逐步扩展，筹资水平若无法随之提高，则会将政策逼进“死胡同”。

统一核心技术标准

从全国层面上，长护险的相关核心技术标准需要进一步统一规范。比如长期照护服务需求的评估标准、长期照护服务的内容、长期照护服务机构和从业人员的资质标准、长期照护服务的质量标准等，需要从全国层面统一规范。同时，要扶持社会经办机构，探索科学的经办机制和管理体制。

另外，关于制度运行中支付方式与服务内容衔接、服务质量管理、非正式照护人员培训、委托经办中政府与受托机构的职责等，目前全国无法做到统一，有待随着实践的深入而逐步发展完善，从而建立起符合我国国情的长护险制度和模式。

区分服务机构差异

国内早期试点城市开展长期照护服务是为了解决患者疾病急性期过后仍然占用优质医疗资源的问题，提高二级医院、社区卫生服务机构、养老院等机构的闲置资源利用率。

长期照护服务机构提供的长期照护服务，与医疗机构提供的医疗服务有本质区别。从目的和理念来看，长期照护服务是以生活长期难以自理、医疗需求程度不高的失能人群为服务对象，在关注躯体和功能康复的同时更多关注服务对象的心理状况和自理能力；而医疗服务是提供急性疾病诊疗，以疾病的治愈和康复为目的。从服务场景、设施、人员和服务成本来看，长期照护的3个主要场景（居家、社区和机构）之间相互关联，居家照护以社区为依托，不能脱离社区资源独立运行，而长期照护服务与医疗服务对服务设施、人员和技术的要求差异很大，服务成本也完全不同。从服务内容和管理来看，长期照护服务按人体功能状态进行管理，要依照进食、排泄、行动、意识这些最基本的要素进行管理，而医疗服务是以疾病种类来划分服务内容和进行服务管理的。因此，医疗机构，尤其是三级医院，不宜经办长期照护服务业务。因业务量少而转型的基层医疗卫生机构在转型前，也需要将“保留医疗卫生服务职能继续加强基层卫生服务能力建设，还是转型为长期照护服务机构”的问题考虑清楚。

以系统性创新回应民生之需

张漠

随着我国人口老龄化进程加快，失能老年人的长期照护问题，已从家事演变为重大社会民生议题。从“稳步推进”到“加快建立”，长护险制度建设的政策表述逐年强化，反映了国家应对老龄化挑战的坚定决心。

长期护理保险试点十年，虽成效显著，却仍面临多重挑战。政策碎片化成为首要难题。各试点城市在参保范围、筹资标准等方面“百花齐放”，地方创新虽值得鼓励，却为全国统一制度埋下整合隐患。

服务供给失衡问题突出。专业护理机构、评估人员和护理员严重短缺，城乡差距显著。以上海市为例，自成为长护险试点城市以来，全市享受长护险的失能老人已达73.5万名，而持证护理员仅2.6万余人，且人才“升级”缓慢，队伍稳定性不足。

社会认知不足同样制约发展。公众对长护险了解有限，参保积极性不高，受传统家庭养老观念影响，对专业护理信任度低。更严峻的是，监管漏洞导致欺诈骗保风险攀升。有专家指出，“虚假打卡”“挂空单”等行为在居家护理场景中难以实时核查，直接影响基金安全与制度公信力。

随着试点经验积累，长护险制度将迎来从地方试验到全国统一的关键转型。

如何平衡地区差异，避免“一刀切”？若直接套用试点城市高保障标准，欠发达地区财政难以支撑；若采用“最低标准﹢地方补充”，又可能加剧区域不平等，因此需要统筹制度设计。同时，跨区域衔接机制也亟待建立。在人口流动频繁的背景下，长护险待遇“跨省通办”需求迫切。而统一信息平台缺失、评估互认机制空白，可能导致异地无法享受待遇的困境。筹资压力随着覆盖范围扩大而倍增。全面铺开需覆盖全国人口，若维持现有筹资结构，医保基金与地方财政压力将翻倍；若提高个人缴费比例，又可能削弱低收入群体参保意愿。护理资源本就匮乏，全面铺开后，经济发展水平较低地区的失能老人占比与服务能力的差距将进一步扩大，可能出现制度全覆盖但服务不到位的缺位现象。

面对多重挑战，长护险制度需要系统性创新与突破。建立多元筹资机制是关键。从医保独担转向“单位﹢个人﹢政府﹢社会”多元共担，体现低水平起步、量力而行原则。要进一步完善服务供给体系，可通过扩大高校护理专业招生、加强在职培训、打通职业发展通道，建设专业化护理人员队伍，同时发展“居家﹢社区﹢机构”三位一体服务模式。统一标准体系是制度规范化的基础，应建立全国统一的失能评估标准、服务目录和支付机制，解决各地标准不一、服务参差问题，确保制度公平性。创新监管方式，能保障制度可持续。这需要相关部门引入人工智能监测、数据联网等技术支持，构建全国统一的长护险信息平台，实现对服务过程的全流程监管，防范基金风险。

此外，特别需要关注的是将失能预防纳入制度框架。从单纯“失能后保障”转向“预防—干预—照护”全链条服务，通过健康监测、康复干预等措施，从源头上控制失能人群规模。

系列文件的出台标志着长护险从地方试点阶段正式进入全国统一制度构建阶段，体现了我国长期照护保障体系从“碎片化”向“系统性”演进。

未来长护险的落地，不仅取决于制度设计本身，更依赖跨部门协同与社会力量参与，需要打通医疗、养老、康复等服务链条，形成保障合力。同时，长护险的发展需要与传统文化智慧相结合。在发挥家庭养老基础作用的同时，通过专业服务补充家庭照护能力不足，构建体现我国特色的“家庭﹢社会”照护体系。

编辑：张漠 杨真宇

校对：马杨