日前，国务院常务会议部署推进基本医疗保险（包括两种类型：城镇职工医保、城乡居民医保）省级统筹工作。

会议提出，指导各地因地制宜分类施策，合理确定省级统筹的基金管理模式，提高基金使用效率；协调推进基本医保省级统筹和分级诊疗制度建设，加快推动优质医疗资源均衡布局，加强基层医疗服务能力建设，完善医保支付和服务价格调节机制，更好满足群众就医需求。

换句话说，省级统筹的核心要义，在于基于各地特点，更科学、更有效地配置和使用医保基金，从而推进分级诊疗、医疗卫生强基工程、优质医疗资源均衡布局。

这意味着，对于参保人而言，未来跨市就医的便捷性、待遇保障将大幅提高，无论是县城还是省城的医院，服务能力均有望得到提升。

不过，医保省级统筹远非简单的政策统一，而是一项充分考虑在地化的系统工程。

18个省区市推进统筹

诞生于上世纪90年代的中国医保制度以县级统筹起步，近几年各地陆续做实市级统筹，而制度体系地区分割、政策碎片化的挑战始终存在，尤其在劳动力频繁流动背景下，影响不同地区和制度参保人待遇享受、医保关系转移接续以及异地就医。

省级统筹分为统收统支和调剂金两种模式，后者为前者的过渡阶段。统收统支即对全省医保基金统一征缴和支出，实现筹资机制、保障待遇、支付方式等统一；调剂金则是在不改变市级统筹原有制度下，通过历史基金结余组建省级“调剂池”，可平衡各地医保基金余缺。

第一种模式，调剂金模式。这算是过渡期的折中办法。就是大家的钱袋子暂时还是归自己管，但是，每个城市要拿出一部分钱（比如安徽规定不高于上年收入的5%），上交给省里。这笔钱，就叫调剂金。

省里拿着这笔钱，去帮助那些基金不够用的城市。这就好比大家还是分灶吃饭，但每个人要凑点份子钱，谁家揭不开锅了，就用份子钱救个急。

目前，宁夏、四川、安徽、贵州、辽宁、吉林、山西、江西、山东等省份，主要就是采用这种模式。

这是一种妥协，也是一种智慧，先解决有没有的问题。

第二种模式，统收统支模式。这最彻底。

所有城市的医保收入，全额上交到省里，由省里统一管理、统一花。以后医院看病的钱，不再是市里给你结，而是省里直接打款。

目前，北京、天津、上海、重庆这四个直辖市，以及青海、西藏、海南等省份，已经这么干了。

调剂金模式只是过渡，统收统支才是终局。

据不完全统计，全国至少有18个地区开始逐步推进基本医保省级统筹。

具体来看，有5个省份已实现基本医疗保险“统收统支”，将区域间政策和管理差异尽可能降到最低。它们分别为：北京、上海、天津、重庆、海南。

同时，四川、陕西、江西、辽宁、云南、贵州、宁夏等7个省份，推进实施调剂金。

除此之外，西藏、青海、山西、安徽等4个省份实施城乡居民医疗保险省/自治区级统筹调剂；山东、福建2个省份实施城镇职工医保基金全省统筹调剂制度。其余省份正在征求意见或先实现市级统筹。

综合来看，已实现医保“统收统支”的地区，为直辖市或地理面积较小的省份。这些地区的共同特点是贫富差距较小、发展较为均衡，行政管理层级相对简单。因此，医疗资源与政策更容易实现统一规划和协调。

与此同时，各地也正结合实际加速部署。11月20日，湖南省公开征求《关于推进基本医疗保险省级统筹的实施意见》，明确2027年湖南正式实施基本医疗保险省级统筹。先启动职工医保省级统筹，总结评估相关情况后，适时启动居民医保省级统筹。9月8日，云南省印发《关于推进基本医疗保险省级统筹的实施意见》提出，云南采取“先居民医保、后职工医保，调剂金模式先行、逐步实现统收统支”的步骤，渐进式稳妥推进基本医保省级统筹。

提高保障、互助共济

医保改革虽历经多年，为何当前仍需推动省级统筹？

根据国务院常务会议的部署，可以总结为两方面：保障和共济。即满足群众就医需求、均衡医疗资源；建立基金共济机制，缓解医保基金压力并提升其可持续性。

具体来看，由于各地经济社会发展水平、财力状况、人口结构不同，医疗资源、医保政策存在差异，群众医保报销也会有所不同。

以广东地区为例。广州作为省会城市，城镇化水平高且人口结构多元。

2024年末广州集聚各类医疗卫生机构7141家，包括48家三甲医院。

相比之下，茂名作为普通地级市，2024年末常住人口627.32 万人，且茂名目前仅有7家三甲医院，从常住人口与三甲医院数量对比来看，茂名每90万人有一家三甲医院；而广州约40万人就有一家三甲医院。

除了医疗资源有所差异，广州与茂名两地在住院起付线、报销比例上也有所差异。正因如此，参保人跨市就医时，就必须履行一项前置程序：提前办理异地就医备案。

医保省级统筹的出现，会方便群众跨区就医结算变省域内“异地就医”为“一地就医”。

实际上，医保报销水平受多重客观因素影响，除经济发展程度外，还涉及地区医疗成本、人力资源结构等深层差异。

因此，国家近些年相应采取了包括推动分级诊疗、优化异地就医直接结算在内的多种方式，来应对政策差异带来的挑战。推进医保省级统筹，也是这众多举措中的一环，旨在从更高层面进行协调与整合。

陕西省山阳县卫生健康局原副局长、资深医改专家徐毓才在采访时表示，推进医保省级统筹，其意义远不止于统一政策条款、方便群众跨区就医结算，而在于将有限的医保资金用于提升整个医疗服务体系。

这意味着，医保不仅要解决“看病钱”的问题，更要作为“支付杠杆”，用于强化基层服务能力、激励产业创新，保障百姓“看得好病、防得住病”。

“省级统筹的关键在于‘统筹’而不是‘统一’，是要在全省范围内协同规划和调配资源，解决省内医疗资源不均衡的难题，从而系统性提高全体参保群众的待遇保障水平，而非简单‘一刀切’。”徐毓才表示。

除此之外，医保省级统筹的另一个作用是援助发展相对滞后、老龄化程度较高的地区，缓解医保基金支出压力，增强可持续性。

人口减少、老龄化与少子化多重叠加，意味着依靠增加年轻参保人数来缓解医保支付压力的方式，操作空间较为有限。

为了应对以上问题，辽宁省在2024年推进省级统筹时就明确提出：“设立职工医保省级调剂金。省级调剂金主要用于调剂解决相关市参保人员年龄结构造成的潜在医保基金运行风险。”

具体操作上，根据各市在职退休比和基金状况，让有富余的地区按规则贡献调剂金，让有压力的地区按程序申请支援，以此健全基金风险防控体系，优化医疗保障公共服务，提升管理服务效能。

成效几何？

以海南为例，2020年1月1日起，海南就开始医保基金全省“统收统支”。“统收统支”后，报销比例提升、保障范围更广，应对重大疫情和突发公共卫生事件能力变强。

在报销待遇上，海南解决了原城镇居民医保无普通门诊统筹、原新农合进口药物不能报销等问题，三级定点医疗机构报销比例提升至65%，门诊慢特病病种由25个增加至40个。并且，医保年度报销上限提高，城乡居民医保从37万元提至45万元，城镇职工医保翻倍。

然而，凡事都有两面性。

病人大量流向少数大医院，导致这些医院医保支出激增；为了维持医院正常运转，医保基金可能又不得不向其倾斜，形成强者愈强、花费愈多的循环，反而加大全省的基金控费难度。

这种资源的自发集中不仅体现在患者选择上，医疗机构本身也存在。

各地的顶尖医院凭借其品牌与声誉，持续吸引顶尖专家、先进设备与管理资源，从而获得更多支持，吸引更多的病人，从而扩大规模，招募更多的好医生，形成“虹吸效应”。

2025年7月底，河南省医保局在答复提案意见时明确表达了上述担忧。

从河南省实际来看，目前实现政策统一规范、基金调剂平衡的省级统筹还存在一定风险和困难，异地就医成为“一地就医”对医疗资源、优秀医疗人才、患者、基金支出等方面的虹吸效应，将不利于分级诊疗和基层医疗机构服务能力的提升。

针对这一结构性难题，国家层面的应对策略是推动制度的系统性整合，引导医疗资源合理布局与利用。

2025年6月，《中华人民共和国医疗保障法（草案）》提交全国人大常委会审议。该草案旨在构建覆盖医保全链条的统一法律框架，以解决因法规分散而长期存在的制度“碎片化”问题。

具体而言，草案明确强调支持分级诊疗体系发展，其重要意图正是从制度层面引导和规范就医秩序，平衡患者向大医院过度集中的趋势，从而在更高层级统筹中防范资源虹吸风险，促进医疗体系的整体均衡。

同时，草案提出推进基本医保省级统筹，并将职工大额医疗费用补助、居民大病保险等关键要素的筹资与待遇确定权赋予省级部门，旨在通过上移并规范管理权限，强化省级政府的规划与调剂能力。

据有关人士指出，“十五五”时期我国医保基金运行将面临多重压力，省级统筹升级势在必行。

“十五五”时期，多种因素将影响医保基金收入增量，而人口老龄化加深、慢病群体扩大则持续推高医疗费用支出，收支矛盾正逐步凸显。这一问题在西部、东北地区尤为突出，省会及大型城市医保资金相对充裕，偏远地区与中小城市却面临压力，唯有将医保统筹层级提升至省级，才能通过省内跨区域调剂实现余缺互补。

从制度协同性来看，当前医疗与医保体系的统筹层级存在错位。在“一般病在市县解决，大病不出省”的分级诊疗导向下，全国各省份已建立省、市、县、乡四级巡回医疗制度，通过医共体、医疗集团等模式实现省域内医疗资源统筹调配。但医保基金仍以地市为主要管理单位，导致省内异地就医患者常面临待遇落差，要么无法享受统一门诊报销政策，要么因医保打包付费机制不贯通，易遭遇异地医疗机构过度医疗。

这种“医疗省级统筹、医保地市统筹”的失衡，亟待通过提升医保统筹层级至省级来破解。唯有实现医疗与医保体系统筹层级的协同匹配，才能形成政策合力，让医保制度更好地支撑分级诊疗落地，最终惠及广大参保群众。

来源 | 时代周刊、新华社

编辑 | 符媚茹 吴晗潇